Як Україна виконує вимоги МВФ. Інтерв’ю Владислава Рашкована, заступника директора МВФ

Чи дійсно Україна почала вибиватися з програми МВФ, чому Фонд більше не акцентує увагу на незалежності НБУ, як реагує на розмови про податкову реформу в Україні і створення поштового банку та чому майже рік готувався до програми з грошима для воюючої України? Про це Forbes розповів заступник директора Міжнародного валютного фонду від України Владислав Рашкован.

Головні матеріали Forbes Ukraine у розсилці від digital шеф-редактора Віктора Кіщака. Раз на тиждень на вашій пошті.

Дякуємо за підписку Підписатися

Зміст

• Як Україна виконує програму МВФ
• Чи розуміє Офіс Зеленського важливість МВФ та чи приймає Фонд податкову реформу
• Що МВФ думає про націоналізацію Сенс Банку та банк для «Укрпошти»
• Чому у Фонду вже немає питань до незалежності НБУ
• Чому Україна цілий рік чекала програму МВФ

«Рік тому 90% персоналу МВФ сказали б, що програма для України неможлива», – згадує заступник директора Міжнародного валютного фонду від України Владислав Рашкован.

Хоча і не без труднощів, але Україна все ж подолала скепсис зазвичай дуже консервативного МВФ. Наприкінці червня уряд отримав другий транш коштів в рамках чотирирічної програми на $15,6 млрд. Тепер перед ним постає більш звичний виклик – виконати умови, прописані у меморандумі з МВФ, без традиційних для України зривів дедлайнів та невиконання обіцяних реформ.

З цим вже є проблеми, однак Рашкован радить не надто драматизувати. Час залагодити усі спірні питання – від повернення довоєнних податків до відновлення декларування – є, певен він.

Як МВФ оцінює перформанс української влади всередині другого року повномасштабної війни, з чим виникають найбільші складнощі і чому Україні понад рік довелося чекати від свого давнього кредитора програми з фінансуванням?

Інтервʼю скорочено та відредаговано для ясності.

Як Україна виконує програму МВФ

Україна успішно пройшла перший перегляд програми МВФ, однак напередодні другого в нас вже є кілька зривів дедлайнів, оговорених у меморандумі…

Я не згоден з таким формулюванням. Є набір завдань. Наступний перегляд, я маю на увазі засідання Ради директорів МВФ, буде десь в кінці листопада чи у грудні. Місія, ймовірно, пройде після Річних зборів МВФ та Світового банку, що відбудуться у жовтні. Ще одна умова програми, що створює обмеження у часі, – бюджет. Це фактично prior action, тому, з одного боку, потрібно дочекатися його ухвалення (швидше за все наприкінці листопада – у грудні), з іншого – час у нас є.

Зараз липень. НБУ вже прийняв стратегію валютної лібералізації, прийняті зміни до стратегії фінансового сектору, який повинен бути спрямованим також і на відновлення країни. Мінфін повертається до середньострокового бюджетного планування та управління держборгом.

Я думаю, що ми без проблем пройдемо питання з переведення ОГТС Міненерго та призначенням менеджменту (це жовтень, законопроєкт про переведення вже ухвалено, рішення Кабміна також є) та внутрішніми регуляціями НБУ. Йдеться про відокремлення підрозділу повʼязаних сторін від банківського нагляду, покращення процесу прийняття рішень наглядовим комітетом та відновлення планових перевірок для банківських та небанківських установ. Але звісно з урахуванням безпеки для персоналу регулятора.

Ще потрібно проаналізувати програму «5-7-9». Вона стала досить великою та може містити фіскальні ризики. Якщо у 2020-му через програму видавалося 5% всіх нових кредитів, то зараз це понад 26%. Тобто кожен четвертий кредит (тільки по цій програмі) субсидується державою – це нездорово та дорого для держави.

Рівень проблемних кредитів там невеликий, але на кінець травня розмір кредитного портфелю банків по «5-7-9» перевищував еквівалент у 2% ВВП, тоді як попит був як мінімум в два рази більше. Як його задовольнити та в цілому збільшити кредитування, але без значних ризиків для бюджету, – це тема для дискусії між МВФ, Мінфіном та Мінекономіки із залученнями НБУ. 

Залишаються ще три ключових питання.

• Перше – законопроєкт (№8401) про повернення довоєнного оподаткування ухвалено та підписано президентом. Питання, наскільки він співпадає з тим, що ми обіцяли в програмі МВФ. Фонд ще вивчає це питання, але, думаю, за потреби у нас є достатньо часу, щоб скорегувати закон. Ця ініціатива також важлива в рамках обговорень президента з бізнесом щодо концентрації функцій перевірок бізнесу в одній організації.
• Друге – декларування. Наскільки я розумію, ця дискусія майже завершилася. Вона, зокрема стосується того, як спростити процес, у тому числі прибравши жорстке покарання за технічні помилки. Особливо коли дані по декларанту вже є в базах даних, якими володіє держава. Чомусь мені здається, що фінальна версія не сподобається ані корупціонерам, ані антикорупціонерам. Але з цим питанням треба рухатися вперед. Нещодавні публічні випадки є додатковою причиною повернути декларування.
• Третє – контроль за PEP, що на початку війни був скорочений до трьох років. Тут також я впевнений, що до вересня ми вирішимо це питання, До нього прикута увага, в тому числі наших американських та європейських партнерів.

Перемовини Крісталіни Георгієвої з Володимиром Зеленським у перші місяці російського вторгнення Фото Getty Images

Чи розуміє Офіс Зеленського важливість МВФ та чи приймає Фонд податкову реформу

Все ж з перерахованого помітно, що Україна вибивається з зобовʼязань, описаних у меморандумі з МВФ. Чи не виникає у вас враження, що у цьому сенсі ми повертаємося до довоєнних практик у співпраці з фондом, коли необхідні реформи виконуються з великим скрипом?

Реформи завжди йдуть із скрипом в будь-якій країні. Але те, що під час важкої війни економіка України працює злагоджено і ми обговорюємо реформи, є заслугою української влади.

При цьому мені здається, що в Україні є дві полярні групи людей: одна вважає МВФ всесвітнім злом, інша думає, це данність, і Фонд повинен допомагати всім країнам фактично без умов. Неправі обидві.

Я думаю, що українська влада досить непогано розуміє, що на МВФ орієнтуються й інші міжнародні партнери, які фактично аутсорсять Фонду моніторинг економічних політик в країні. Звіти МВФ читають всі – на даний момент в них ви більше побачите хвалебних відгуків про українську владу. Це не означає, що завтра буде легше, ніж вчора. Є більш важкі реформи, які нам треба пройти, якщо ми хочемо потрапити до ЄС сильними. 

Добре, що у премʼєра є пряма і довірительна лінія комунікації з керівником Європейського департаменту МВФ. Якісний рівень дискусії з Мінфіном та НБУ ми вже відзначали. Президент Зеленський напряму спілкується з директоркою Фонду Кристаліною Георгієвою. Впевнений, він теж чудово розуміє важливість співпраці з Фондом.

Чи розуміють це окремі люди в Офісі президента? Моя думка – так. Але Україна є демократією. Тому Фонд спокійно сприймає різні політичні заяви.

Маєте на увазі заяви про податкову реформу?

Наші партнери, МВФ, але й США, ЄС та інші країни G7, підтримують нас економічно і готові це робити протягом кількох років, але не завжди. Але вони також питають, а що ви робите для того, щоб економічно підтримати свої значно збільшені соціальні витрати та витрати на відновлення? Мінфін, Мінекономіки та Мінвідновлення відповідають на ці питання. Але жоден партнер України не зрозуміє зниження податків та створення додаткових «дір» в бюджеті. 

Раніше основне соціальне навантаження для бюджету було від пенсій — до війни Пенсійний фонд був глибоко дефіцитним. Після перемоги зʼявиться велика потреба підтримувати людей, що постраждали від війни: ветеранів, родин загиблих героїв, вимушених переселенців, біженців. Плюс сотні мільярдів доларів на відбудову.

Потрібно розуміти, як ми будемо це фінансувати. Тобто вже зараз фінансово готуватися до перемоги. Програма МВФ фактично дає нам час на цю підготовку. Тому вона й розділена концептуально на дві частини. Перша – умовно, під час війни, без особливо складних умов. Друга – після війни з фокусом на структурних реформах, щоб вийти на траєкторію зростання, яка нам також допоможе на шляху до ЄС.

Що МВФ думає про націоналізацію Сенс Банку та банк для «Укрпошти»

Чи повністю МВФ розділяє позицію української держави, що націоналізація Сенс Банку була єдиним можливим виходом?

МВФ працює на рівні принципів. Вони дуже прості. По-перше, банківська система та НБУ мають працювати згідно українського законодавства. В даному випадку законодавство, яке зумовлює націоналізацію, існує. Акціонери банку потрапили під санкції. По-друге, одна з цілей програми МВФ – збереження макроекономічної та фінансової стабільності. Якщо б це був невеликий банк, то напевно націоналізувати його не треба було б. «Сенс» є системно важливим. Повертаючись до першого пункту, згідно українського законодавства – націоналізація може бути одним з рішень для збереження макрофінансової стабільності. 

Є й третя позиція. У меморандумі дійсно є пункт, що держава не планує збільшувати свою частку у банківському секторі. Але системна загроза, про яку йшлося у перших двох пунктах, превалює над третім. Та він не скасовується. Держава ухвалила вимушене рішення, але вона не має володіти банками завжди. Тому питання приватизації обовʼязково залишатиметься на порядку денному. Думаю, що Сенс Банк має хороші перспективи для повернення у приватні руки.

Законодавство, на яке ви посилаєтесь, фактично зʼявилося «під час гри». Тобто очевидно, що закони, які дозволяють за певних обставин націоналізовувати системні банки, писалися саме під кейс «Сенсу». Другий аспект – актив втратили не лише росіяни на чолі з Михайлом Фрідманом, а й інші інвестори, наприклад UniCredit Group. МВФ не збентежили ці два моменти?

Відштовхуючись від принципів, за якими працює МВФ: я би відповів, що, якби Фонд був проти якогось законодавства, він би прокомунікував про це відкрито.

Крісталіна Георгієва та Владислав Рашкован на зустрічі з українським бізнесом у Києві

Чи є у Фонду зауваження до вибору нового топменеджменту Сенс Банку? Зокрема, CEO Дмитро Кузьмін давно не мав менеджерських посад у банках, а голова наглядової ради Шевкі Аджунер раніше викликав питання у НБУ, оскільки працював у кількох НР українських компаній одночасно.

МВФ не працює на рівні персоналій або імен. Те, що МВФ може погоджувати якісь імена, надавати згоду або навпаки забороняти когось призначати – це міф, створений людьми, які лякають українців історіями про зовнішнє управління. Думаю, всі вже давно зрозуміли, що такі наративи просував ворог, якому було важливо, щоб Україна була слабкою перед вторгненням.

МВФ працює виключно в рамках принципів – є умови програми, які запропонувала українська влада в меморандумі з МВФ, Фонд погодився профінансувати таку програму. Така програма має умови по покращенню корпоративного управління і передбачає виконання якихось дій щодо прийняття законодавства, нормативних документів, впровадження якихось нових стандартів. Фонд слідкує за виконанням цих умов в рамках своїх місій, але на рівень імен ніколи не спускається.

Заступник керівника Офісу президента Ростислав Шурма нещодавно публічно підтримав ідею створення банку «Укрпошти». Чи уявляєте ви обставини, за яких МВФ погодився б з цим?

90-95% дискусій МВФ з українською владою відбувається з Мінфіном та Нацбанком. Іноді сюди додається Мінекономіки, наприклад по питаннях економічного прогнозу або корпоративного управління. Офіс президента – не є стороною перемовин з МВФ по фінансових питаннях. Хоча, звичайно, може долучатися.

«Укрпошта» також не є стороною перемовин. Ігор Смілянський є моїм близьким другом. Я і особисто, і професійно розумію його бажання отримати банк заради збільшення вартості бізнесу «Укрпошти». Але рішення, чи потрібен державі ще один держбанк, приймають інституції вищого рівня – Кабмін, Мінфін, НБУ, Мінвідновлення. Позицію Нацбанку ми чули (НБУ виступає проти, – Forbes). Думаю, скоро почуємо і позицію Кабміну.

Чому у Фонду вже немає питань до незалежності НБУ

У меморандумі з МВФ чи не вперше відсутній пункт про незалежність НБУ. Чому цього разу на цьому не акцентують увагу? 

Я прийшов в НБУ наприкінці лютого 2014-го. Нашій команді, яку пізніше очолила Валерія Гонтарева, довелося понад рік працювати у режимі не надто високої інституційної довіри до НБУ з боку Фонду. Причини походили з періоду до 2014-го. Тільки десь в березні-квітні 2015-го люди в МВФ повірили, що в НБУ працює команда, налаштована на зміни. Потрібно було довести це діями, а не лише словами.

Для побудови довіри потрібно було мати дві речі. Перша – інституційна спроможність, коли система працює незалежно від того, хто керівник. Я памʼятаю, як ми планували Інфляційний звіт НБУ ще у 2015-му. Він досі виходить, хоча в НБУ змінився не один голова. Також, незважаючи на війну, НБУ та МВФ в рамках програми обговорюють як повернутися до політики інфляційного таргетування та гнучкого курсоутворення, на які ми перейшли ще в 2015-му. Ця інституційна посліжовність є важливою для роботи з МВФ.  

Друге – незалежність. Представник однієї з українських держструктур якось сказав мені: «Ви так реформували НБУ, що кожен новий керівник з першого ж дня починає розповідати про незалежність». Це дійсно важливо, щоб НБУ виконував свої функції, щоб ці рішення базувалися на професійному аналізі економічної ситуації, а не на політичній доцільності.

На незалежність Нацбанку, принаймні зараз, ніхто не зазіхає, тому такої теми в дискусії між Україною та МВФ немає. На мій погляд, у МВФ є абсолютно професійна та продуктивна розмова з Нацбанком. Важливо, що голова НБУ Андрій Пишний залишаючись сильною стороною перемовин з МВФ, веде розмову «з однієї кімнати» з Мінфіном. Раніше цього не було – зазвичай розмови по фіскальній та монетарній політиці проводились з різними командами.

Під час війни місії проводяться в Варшаві, де команди Мінфіну та НБУ фактично всі дискусії ведуть разом. Мені це дуже подобається. Я не бачу фіскального домінування, якого можна було би боятися, але бачу бажання голови НБУ та Міністра знайти спільний знаменник в розробці економічних політик.

Це не означає, що немає дискусійних питань. Але Фонд дуже задоволений дискусією з НБУ та Мінфіном. Тепер треба до дискусії ще більше долучити Мінекономіки, та Мінвідновлення, які також приймають багато економічних рішень.

Оксана Маркарова, Крісталіна Георгієва, Андрій Пишний, Сергій Марченко та Денис Шмигаль під час перемовин у США

Чому Україна цілий рік чекала програму МВФ

Чому, на ваш погляд, Україна отримала програму МВФ лише через рік після початку повномасштабної війни, якщо вже у перші місяці було зрозуміло, що всі держінститути в країні працюють?

Трохи не так. Для відповіді потрібно повернутися у самий початок. До речі, цікавий момент – через різницю в часі для МВФ війна розпочалася ввечері 23 лютого. Якраз у цей день стартувала місія Фонду по Україні для перегляду програми Stand By, затвердженої ще влітку 2020 року.

Вже вранці 24 числа у МВФ була створена міждепартаментна група з підтримки України. За тиждень ми організували дзвінок Зеленського та Георгієвої. Вже 10 березня Фонд надав країні $1,4 млрд в рамках інструменту Rapid Financial Instrument. Це неймовірно швидкі темпи за мірками МВФ.

При цьому у той момент всередині Фонду фактично точилася лише одна дискусія – що ми будемо робити, коли росіяни, які тоді стояли під Києвом, отримають доступ до цих грошей. Не «якщо», а «коли». Такі були настрої, але МВФ все одно надав гроші.

Приблизно до середини квітня ми працювали над оцінкою потреб. Після аналізу, який робили Мінфін та МВФ, Крісталіна Георгієва озвучила цифру у $5 млрд на місяць. Це був важливий сигнал для партнерів, оскільки МВФ фактично підтвердив ці розрахунки. Але на практиці ми побачили, що після непоганої допомоги у березні, далі вона суттєво зменшилася. Неначе партнери сказали нам «дякуємо за сміливість, але це все». 

Окрім того, що у жодної з міжнародних організацій не було інструментів для підтримки воюючої країни, з моїх розмов з багатьма людьми на Заході випливало, що вони вважають нормальним, коли центробанк друкує гроші, а країну охоплюють девальвація та сплеск інфляції. Я був з цим не згоден і казав, що не хочу, щоб наші солдати замість опору росіянам думали про курс гривні та ситуацію з банками.

Ви кажете, що у міжнародних організацій не було інструментів для підтримки України. Але під час Весняних зборів МВФ, де Георгієва озвучила потребу у 5 мільярдів на місяць, багато говорилося про створення адміністративного рахунку для України, який могли б поповняти різні країни. У тому числі йшлося про залишки $600 млрд, розподілених МВФ між країнами для боротьби з наслідками COVID-19. Чому ця ідея не запрацювала?

Цей механізм запрацював і досі працює. Кілька країн, наприклад, Канада, Німеччина, Нідерланди, Бельгія, надавали гроші через нього. Загалом – понад $2.5 млрд. Але паралельно з цим схожий мультидонор фонд був створений у Світовому Банку. Він був більш зрозумілим для країн, оскільки СБ паралельно верифікує витрати, на які отримувач витрачає кошти. Тому, наприклад, США надавали свої гранти Україні саме через Світовий Банк – їм було важливо отримувати таку верифікацію для Конгресу. Але тут немає жодної конкуренції – для України все одно через який інструмент отримувати гроші. 

Що стосується розподілених $600 млрд, треба розуміти, що вони були виділені у СПЗ. Це така віртуальна валюта МВФ. В більшості цими ресурсами розпоряджаються не уряди, а центральні банки. Для інвестування СПЗ діють певні вимоги – ці кошти не можна подарувати, лише надати в кредит. Кредитування країни, що воює – це стовідсотковий кредитний ризик. На прикладі ЄС ми аналізували ситуацію – виявилося, що вони просто не можуть ніяким чином передати Україні ці гроші.

Чи впливала на цю дискусію загальна репутація українського уряду, який незалежно від персоналій, завжди виконував програми МВФ з серйозними проблемами?

Після початку війни все, що раніше було негативного анулювалося, тоді як позитивні сторони навпаки підсилились. Те, як уряд, центральний банк, Мінфін управляли ситуацією, не кажучи вже про ЗСУ та громадян, викликало величезну повагу і здивованість на рівні «вау». Впевнений, наші політики та рішення перших місяців війни ввійдуть в підручники по роботі під час криз.

Основна проблема була у невизначеності. Десь наприкінці липня на засіданні Ради директорів були озвучені результати непублічного дослідження по Україні. Висновок був один – ситуація погана і буде ще гірше. 

Це був період цікавих дискусій. Ми ініціювали зустріч з керівництвом, щоб все ж обговорити, як Фонд може допомогти. На ній було 11 директорів МВФ. Мене одразу запитали – де решта 13? І це було складне питання, бо у Фонді були різні позиції. Ми знаємо, як до війни в Україні ставиться умовний Global South. Абсолютно вірно, що зараз і президент, і уряд працюють з цими країнами.

Загалом, рік тому 90% персоналу МВФ сказали б, що програма для України неможлива. На нашій стороні точно була і є директорка-розпорядниця Фонду Крісталіна Георгієва. До речі, на рівні менеджменту вона напряму займається Україною. Таких країн у Фонді буквально кілька (наприклад, США, Велика Британія). На зустрічі з директорами вона пообіцяла, що протягом серпня 2022-го МВФ вивчить усі можливі варіанти. 

Зрештою ми вийшли на стратегію, що складалася з кількох етапів та мала б привести Україну до нової повноцінної програми. По-перше, гроші потрібні були вже у вересні-жовтні. Для цього нам потрібно було збільшити ліміти для emergency financing. Тут було два шляхи – зробити виключення для України або змінити правила для усіх. Це теж була непроста дискусія. Багато хто казав, що не можна підтримувати тільки Україну, бо взагалі-то у світі триває близько 70 військових конфліктів. Власне тому зупинилися на більш широкому інструменті, який називається foodshock window та підтримує усі країни, що так чи інакше постраждали через напад Росії на Україні.

Володимир Зеленський та директорка-розпорядниця МВФ Крісталіна Георгієва Фото Офіс президента України

По-друге, власне програма. Головна складність полягала у тому, що МВФ не працює з країнами з таким високим рівнем невизначеності. Тому нам потрібен був повністю новий інструмент, що міг би створити рамку, в якій програма працює, навіть якщо економічні умови погіршуються. У Фонду існувала моніторингова програма, але вона використовувалась для країн, у яких ще не було досвіду співпраці з МВФ або які мали внутрішні проблеми на рівні роботи уряду чи інших інституцій. Україні це не підходило. 

До речі, коли я побачив нещодавні комунікації стосовно вступу України до НАТО, це дуже нагадало дискусію в МВФ. Тоді теж обговорювалося, що країна може отримати фінансування лише за настання значної кількості передумов, як-от гарантії країн G7 чи більша визначеність з майбутнім. У нас також намагалися прописати максимально м’які зобов’язання Фонду по фінансуванню. Ми ж з урядом наполягали що у разі виконання умови моніторингової програми, МВФ обов’язково повинен нас профінансувати. 

Були і концептуальні питання. Моніторингова програма задумувалася як інструмент для всіх країн. Але деякі держави почали казати, що це добре, але вимоги для України є зависокими. Інші країни просто ніколи не зможуть досягнути рівня керованості економікою під час війни, який продемонструвала Україна.

Чи вплинули на темпи дискусії досить різкі заяви низки українських посадовців стосовно пасивної позиції МВФ у липні-вересні 2022-го?

Така критика було наприкінці літа, коли Фонд шукав внутрішнє рішення. Але після того як у вересні ми затвердили цю стратегію, український уряд добре розумів, чому, навіщо це потрібно і як це приведе Україну до програми з фінансуванням. І чому сподіватися на виняток із правил було би хибним рішенням. Тож дискусія була досить конструктивною.  

Посеред цих перемовин в Україні досить несподівано змінився голова НБУ. З одного боку Кирило Шевченко пішов за власним бажанням, але з іншого потім проти нього відкрили кримінальну справу і він заявив про політичний тиск. Також у нього були явні суперечності з міністром фінансів Сергієм Марченком. Чи вплинуло це на розмову з МВФ?

Це не мало суттєвого впливу. До того ж Андрій Пишний одразу після призначення зробив абсолютно правильні речі. По-перше, в перший день провів дзвінок з керівником Європейського департаменту МВФ, де сказав, що підтримує усі зобовʼязання, про які йшлося під час попередніх дискусій. По-друге, використав наступний місяць для підготовки до предметної розмови щодо нової програми, і вже в листопаді, під час місії МВФ у Варшаві, показав себе повністю «в матеріалі», в тому числі й по небанківським темам. З того моменту всі питання були зняті. 

Пишний розповідав, що МВФ планував зробити два перегляди моніторингової програми, але Україна наполягала на одному. Як вийшло переконати зазвичай консервативний Фонд? 

Був чіткий меседж від менеджменту, що потрібно зробити все якомога скоріше. Директори казали, що Україна виконує вимоги, тому можна починати повноцінну програму. Особливо дався взнаки візит Георгієвої до Києва в лютому 2023-го. Повернувшись вона сказала, що в Україні все працює – уряд, Нацбанк, інші інституції, бізнес. І що її особливо вразило у Києві та Ірпені – це чисті вулиці всюди, де вона була. Бо це не лише про центральний уряд, а й про місцеву владу комунальні служби. Цим Україна її здивувала.

Як результат, попри війну Україна змогла виконати всі умови моніторингової програми, продемонструвала керованість економічних процесів, спроможність виконувати складні умови програми. Фонд зрозумів, що прогнозувати економічні параметри можливо, змінив декілька політик для того, щоб мати можливість фінансувати країну з надзвичайним рівнем невизначеності. І наприкінці березня ми змогли затвердити нову програму розширеного кредитування на $15,6 млрд.

Що важливо – на наступні чотири роки вона об’єднує наших ключових партнерів-донорів, які пообіцяли Україні підтримку в розмірі $115 млрд. Тепер справа за нами – виграти війну та відбудувати економіку. Макрофінансову базу для відбудови створить програма, яку зараз фінансує МВФ. 

У підготовці матеріалу брав участь репортер Forbes Павло Калашник

Источник